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脆弱的生态建设基石——关于我国乡镇林业工作站的调研报告

 来源:国家林业局政府网 2015-04-02 16:40:58

 

  ——关于我国乡镇林业工作站的调研报告

  中国农林水利工会

  编者按

 2014年,中国农林水利工会联合国家林业局林业工作站管理总站组成调研组,利用半年时间,先后深入广东、湖南、贵州、重庆、河北5个省(市)的57个乡镇林业工作站,通过深入基层走访、听取情况介绍、与职工群众座谈等形式,对当前乡镇林业工作站的基本情况、职工队伍状况、主要困难和问题进行实地调研和分析梳理。针对调研中发现的乡镇林业工作站历史欠账多、国家扶持力度不够、自我修复能力弱等问题,中国农林水利工会积极提出政策建议,呼吁从稳定机构、理顺体制、增加资金投入、保障职工权益四方面加强乡镇林业工作站建设。

 林业是生态文明建设的主体,作为林业最基层的综合管理服务机构——乡镇林业工作站,在生态文明建设中具有重要的基石作用。然而,当前我国乡镇林业工作站发展面临诸多制约因素,很大程度上影响了我国生态文明建设的进程。解决乡镇林业工作站的困难和问题迫在眉睫,必须引起党中央、国务院以及地方各级党委政府的高度重视。

 一、乡镇林业工作站的基本状况

 我国乡镇林业工作站始建于新中国诞生初期。截至2013年底,全国设有乡镇林业工作站2.8万个(其中管理两个乡镇以上的区域站3119个),涵盖了全国94.3%的乡镇;共有正式职工12.5万人,约占全国林业从业人员的10%。在全国乡镇林业工作站中,加挂野生动物保护站的有9386个,加挂科技推广站的有4250个,加挂公益林管护站的有5092个,加挂病虫害防治站的有3823个,加挂仲裁委员会的有1435个,受委托行使林业行政执法的有12255个。

 乡镇林业工作站是林业基层管理服务组织,肩负着政策宣传、资源管护、林政执法、生产组织、科技推广和社会化服务六大职能。乡镇林业工作站是各项林业工作任务的落脚点,是政府部门联系林农的桥梁与纽带。上面代表政府、下面连着百姓,大到国家政策方针的落实,小到一家一户的林业科技服务,都离不开乡镇林业工作站。乡镇林业工作站在生态建设中具有宣传发动、示范带动和力量推动作用,对于提高社会各界生态意识、强化生态行动具有重要的影响。多年来,乡镇林业工作站广大干部职工风里来雨里去,一身汗一脚泥地忙碌在山头地块,忠实扮演着政策宣传员、技术指导员、纠纷调解员、质量检查员、林改操盘员和致富服务员“六大员”的关键角色,在生态建设中发挥了不可替代的支撑保障作用。

 一是开展造林绿化的排头兵。上面千条线,下面一根针。国家各项造林绿化和重点林业建设工程要实现落地,最终要依靠乡镇林业工作站的实地勘查、技术指导、检查验收和抚育管护等一线工作,这也是增加森林面积、提高造林质量、保证林木成活率的关键环节。据统计,全国林业工作站年均组织指导完成营造林面积占全国总量的70%以上,完成森林抚育面积占全国总量的80%以上。

 二是保护森林资源的桥头堡。造林容易管护难,造林更需护林,否则,造林绿化成果难以巩固。乡镇林业工作站广泛分布在乡村,熟悉山情、林情,指导管理着71.6万名护林员队伍,是森林防火、防盗、防病虫害的前沿哨所。据调查,2013年,全国乡镇林业工作站指导林业有害生物防治面积占全国总量的一半以上,直接受理林政案件占总量的1/4,调处涉林纠纷6.9万件。同时,承担着近2亿亩的天然林保护工程管护任务,以及全国近2.2万个集体林场、1万个联办林场和1.5万个户办林场的业务指导和管理。

 三是引导百姓兴林的助推器。乡镇林业工作站职工具有懂政策、有技术、会管理、能组织等多方面的优势和特长,长期工作生活在基层一线,是林农兴林致富抓得住、靠得上、信得过的好帮手。据统计,2013年,全国乡镇林业工作站建设科技示范基地51万公顷,科技推广面积159万公顷,指导扶持林业经济合作组织13万个,带动农户262万户,培训林农789.9万人次,有效地提升了其专业技能,显著地增加了其经济收入。在乡镇林业工作站的服务、引领下,广大林农参与林业、投身林业建设的热情逐年高涨。“有困难,找林业站”已成为当前亿万林农的共同心声。

 二、乡镇林业工作站存在的困难和问题

 长期以来,由于国家和各级政府重视程度不到位、政策支持不到位、资金保障不到位,造成乡镇林业工作站机构队伍不稳、管理体制不顺、基础设施较差,职能作用难以正常发挥。近年来,随着国家经济的发展,这种现象虽然有所改观,但目前乡镇林业工作站无业务用房、无机动车辆、无通讯工具、无现代办公设备等“四无”现象依然十分突出,职工的工作、生活现状难以适应当前建设生态文明、全面深化改革和转变政府职能等形势要求,也难以适应发展生态林业民生林业的迫切需要。

 1.基层机构不稳,源头管理弱化。目前全国部分市、县没有独立设置林业工作站管理机构,其工作大多挂靠在林政、造林、林改等管理部门,一定程度影响了乡镇林业工作站的规范管理。据统计,2003年-2013年,全国乡镇(街道)数量增加了5.6%,而同期全国乡镇林业工作站数量减少了3016个,降幅达9.8%。林业工作站数量减少与我国城镇化进程中乡镇减少、城区街道增加有关,其主要原因是各地在乡镇机构改革中撤并了部分林业工作站。据了解,全国有9个省份超过50%的林业工作站、6个省份25%-50%的林业工作站被撤并到农业综合服务中心。撤并后,凡保留了站牌和印章者依然登记为“现有林业工作站”;还有部分既无站牌又无印章的,由于各种原因仍在上报为“现有林业工作站”。例如重庆市上报2013年度全市乡镇林业工作站数量为907个、占其总乡镇(街道)数的96.3%,而调研组实地了解到的真实情况是80%的乡镇林业工作站被撤并到农业综合服务中心。这种机构不稳的状况,直接弱化了乡镇林业工作站资源保护管理等职能作用的发挥,严重影响了森林资源安全和生态安全。

 2.管理体制不顺,作用难以发挥。据调查,2003年-2013年,全国由县林业局垂直管理的乡镇林业工作站的比重小幅回升(由28%提高到31%);乡镇管理的林业工作站的比重明显增长(由33%提高至45%),有12个省份一半以上林业工作站以乡镇管理为主,其中相当部分是2009年之后实施深化乡镇机构改革、由县林业局垂直管理下放到乡镇管理。贵州省88%的站、云南省超过70%的站被下放乡镇管理。各地反映,乡镇林业工作站下放管理后,林业主管部门在林业站工作考核、人员准入、内部管理等缺少有效监督约束,精干人才往往被调到其他岗位,真正从事林业工作的人员只占少数,还要承担计生、维稳、拆迁等中心工作,导致林业工作站主业边缘化、发展弱势化。一些地方还出现了监守自盗、采伐林木、违规占地、为乡镇名誉而瞒报森林火灾等问题。

 3.国家投入较少,基础设施落后。调查显示,1988年至2014年的26年间,中央预算内投资用于乡镇林业工作站基础设施建设仅8.67亿元,年均3300万元,站均约1200元。目前,全国39%的站无自有业务用房,其中有10个省份超过一半的站无房;在有房站中,近1/4的站房属于危房。调研组在湖南省桑植县看到其最差的站房是建于上世纪40年代的木板房,最好的站房是建于上世纪80年代的砖瓦房,都已成了危房。全国57%的站没有机动交通工具,其中17个省份一半以上的站无车辆。全国34%的站没有通讯设备,进山作业只能靠嗓子联络。电脑拥有率不到15%。多数站只配备了罗盘仪、皮尺等简单的调查工具,普遍缺少森林防火、有害生物防治等资源保护与林业技术推广仪器设备。林业工作站薄弱的保障条件,极大地降低了工作效率,严重制约了职能作用的发挥。

 4.工资待遇偏低,权益难以保障。目前,全国还有23%林业工作站的人员经费由财政差额拨款或自收自支解决,其余77%的人员经费虽已纳入地方财政全额,但大部分地区只解决了基本工资,而且部分地方工资不能按时足额发放,工作经费更是捉襟见肘。乡镇林业工作站总体上处于“有职能、无经费;有事做、无钱拿”,资源管理越到位、罚没收入越少、工作经费越少的尴尬局面。广东全省乡镇林业工作站职工月平均工资仅2000元。贵州省遵义县龙坪镇林业工作站站长从业20余年,月工资不足3000元,且奖金福利皆无,与同地区农业、水利、国土等部门同级干部收入相差近1000元。另外,我国森林资源主要分布在山区和丘陵地区,道路交通相对落后,乡镇林业工作站的职工经常徒步上山下乡、进村入林,条件艰苦、工作繁重。特别是集体林权制度改革后,森林资源管理和服务对象由村集体延伸到千家万户,林业站的工作量呈几何级数增长。调研发现,贵州省麻江县龙山镇林业工作站辖区有40个村民小组,目前在编职工1人,在承担常规工作的同时,还要负责8000亩的蓝莓种植技术指导。重庆市南川区大观镇林业工作站管辖林地面积3.3万亩,也只有1名人员,还要兼职参与乡镇的其他工作。广东省鼎湖、四会、阳山、英德等9个县(区)的乡镇林业工作站人均管护面积超过7万亩。河北省围场县林业工作站人均管护林地高达18万亩。由于长年超负荷工作,许多林业工作站职工积劳成疾,普遍患有心脑血管、风湿类等慢性职业病。此外,由于林业工作站职工成天在山头地块疲于奔命,基本没有时间参加课题研究,出科研成果难、发表论文难、主持科研项目更难,评聘高级职称的机会极小。即使评职成功,往往因没有岗位设置而无法聘任。以上因素严重挫伤了乡镇林业工作站职工的工作积极性,导致人才急剧流失,呈现出年轻人少、高学历人少、中高级职称人少的“三少”状态,队伍老龄化和专业技术人才断层明显,职工队伍呈现弱化趋势,严重影响了来之不易生态建设成果的巩固与扩大,难以适应多元化、全方位服务林农的新期待和深化林业改革、创新林业治理体系的新要求。

 三、加强乡镇林业工作站建设的政策建议

 基础不牢,地动山摇。强基固本是乡镇林业工作站发挥生态建设基石作用的关键。为此,提出以下政策建议:

 1.稳机构,巩固乡镇林业工作站基石地位。稳定的机构是乡镇林业工作站开展工作的前提和基础。建议抓好顶层设计,高位推进。一是推动相关法律法规的建立和完善,为乡镇林业工作站发挥职能作用提供法律保障。在《森林法》修订中明确乡镇林业工作站的地位和作用。二是各级党委、政府及有关部门着眼于生态文明建设的大局,参照国家林业局《全国林业工作站“十二五”建设规划》和《乡镇林业工作站工程建设标准》,切实解决乡镇林业工作站的机构、编制问题,尽快恢复因机构改革撤并的乡镇林业工作站。

 2.顺体制,确保乡镇林业工作站正常履职。顺畅的体制是乡镇林业工作站履行职能的保证。各地要结合实际、因地制宜地选择县级林业局垂直管理、局乡双重管理或乡镇管理等管理模式。对于有利于推进生态文明建设、有利于依法行政、有利于林业工作站人才培养和职工发展进步的管理模式,要及时肯定,并通过政策引导、资金扶持、专题宣传、考核奖励等措施,及时引导、示范和大力推广。许多地方的实践证明,“条块结合,以条为主”是成功的管理模式,应积极推广。要进一步强化县、乡两级政府保护和发展森林资源目标责任制,将乡镇林业工作站建设与管理作为一项重要考核指标,纳入地方政府政绩考核之中。

 3.增投入,改善乡镇林业工作站基础设施。资金保障是改善职工生产条件的前提。建议中央财政明确乡镇林业工作站建设为中央事权或中央与地方共同事权,加大对乡镇林业工作站建设的投资力度,集中财力解决突出问题,优先保障乡镇林业工作站的站房和工具车。一是重点建设乡镇林业工作站业务用房。按照解决全部10889个林业工作站无自有站房(站均200平方米、60万元)、4236个危旧站房(站均30万元)的建设需求测算,需中央投资78亿元。二是购置工具车,便于职工上山下乡、履职尽责。按照解决全部15780个无工具车的林业工作站(站均1辆皮卡车、8万元)的建设需求测算,需中央投资12.6亿元。两项合计90.6亿元,如果分10年完成,则年均中央投资9亿元左右。若中央财力不能满足上述需求,鉴于乡镇林业工作站是资源保护管理的重要力量,建议创新思路,将乡镇林业工作站基础设施建设纳入森林植被恢复费使用范畴。同时,发挥中央投资四两拨千斤的作用,出台政策,鼓励地方政府筹措配套资金用于改善基层林业工作站其他设施设备。

 4.保权益,稳定乡镇林业工作站职工队伍。加强队伍建设是推动生态文明建设的根本。要坚持以人为本,逐步提高职工的经济待遇,解决其技术职称,稳定和壮大乡镇林业工作站队伍。一是提高职工经济待遇。参照地质勘探、安监等部门的一线职工待遇,给予乡镇林业工作站职工岗位外业津补贴;解决工作经费,避免职工自费开展工作。将人员经费纳入财政全额落实情况作为地方政府考核、验收指标。明确林业经费固定的返还比例用于乡镇林业工作站开展林业工作。对于地方财政困难地区,工作经费来源应拓展至生态补偿金和森林管护费等范畴。二是拓宽职称评聘渠道。因地制宜,活化机制,增加乡镇林业工作站中高级技术职称指标,并根据乡镇林业工作站职工主要面向生产一线的实际,调整其职称评定标准,拓宽其专业技术评聘和晋升渠道。三是建立健全奖惩制度。将乡镇林业工作站职工的考评结果与职称评聘、奖金奖励、津补贴费直接挂钩,增强其工作动力和参与民主决策意识。

 
 
 
 
 
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